中国银行业监督管理委员会
关于农村资金互助社监督管理的意见
银监发〔2007〕90号
为加强对农村资金互助社的监督管理，有效防范金融风险，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《农村资金互助社管理暂行规定》及有关法律、法规和规章，现就农村资金互助社监管提出如下意见：
一、监督管理原则和目标
按照内部自律与外部监管、合规监管与风险监管、持续监管与审慎监管、灵活监管与指导服务相结合的原则，对农村资金互助社实施持续、动态的监督管理，促进农村资金互助社建立灵活有效的法人治理机制，健全内部控制，依法合规经营，有效防范和控制风险，更好地满足社员的金融服务需求，实现安全健康持续发展，切实做到自愿发起、自律管理、自主经营、自担风险，将农村资金互助社真正办成互助合作性质的新型社区农村金融组织。
二、监督管理方式
银行业监管机构应协调有关方面，建立以农村资金互助社自律管理、银行业监管机构监管、地方政府风险处置和社会监督服务相结合的监督管理体系。
现阶段在充分发挥农村资金互助社自律管理作用的同时，要强化银行业监管机构外部监管和地方政府审计监督和风险处置职责。随着农村资金互助社相关法律法规、监管制度的不断完善，要逐步过渡到以自律管理和社会监督为主的非审慎性监管。
三、监督管理措施
（一）科学规划和正确引导市场准入
1.科学制定发展规划。银行业监管机构应根据当地经济金融发展环境、金融服务状况和监管资源配置情况，合理确定农村资金互助社发展规划和年度组建计划，重点解决经济落后、金融网点覆盖率低的农村地区金融服务不足问题。各省年度组建计划应在每年1月份报银监会备案。
2.坚持互助合作原则。农村资金互助社是以社员为服务对象，办理存贷款等金融业务的互助合作性质的机构，银行业监管机构应监督农村资金互助社遵循“自愿、民主、互助、合作”的原则设立和运营。
3.严格实施市场准入。要坚持市场准入标准和程序，防止片面追求机构数量的倾向；要积极对农民进行政策引导，防止行政干预和强迫命令；要鼓励农村资金互助社聘用大中专毕业生或引进有银行从业经验的高管人员和业务人员，适应经营管理的需要。
（二）加强内部自律监管
1.建立有效的法人治理结构。银行业监管机构应督促农村资金互助社建立“简捷灵活、制衡有效”的法人治理结构。不设理事会的，要充分发挥社员（社员代表）大会决策职能和经理的法人代表作用。要设立由社员、提供无偿服务和捐赠的社会人士、业务合作伙伴代表等利益相关者组成的监事会，对理事会、经理的决策和业务经营行为进行监督，组织开展农村资金互助社的内部审计。
2.建立内部控制制度。银行业监管机构应督促农村资金互助社建立简便易行且能有效覆盖全部业务、岗位的内部控制制度，明确存款、贷款、投资、融资、会计、出纳、结算等主要业务流程及操作规范，做到会计、出纳和贷款审查、审批的合理分离和有效制约。
3.建立成员承诺制度。农村资金互助社是由社员自愿发起、自律管理、自主经营、自担风险的互助合作性质的机构，银行业监管机构应监督发起人和入股社员与农村资金互助社签订承诺协议，承诺自觉遵守章程、参与民主管理和承担相应的风险。
（三）强化资本约束和拨备监管
1.确保资本充足率在任何时点均保持在8%以上。银行业监管机构应督促农村资金互助社根据资产变化情况和业务发展状况建立股金规划和资本补充机制，严禁吸收存款化股金，确保股金的稳定。要建立资本充足率监测预警制度，根据各机构实际，在8％之上（临近8％）设置预警线，当资本充足率接近预警线时，应及时进行预警，防止其降到8％以下。资本充足率低于8％时，应按《农村资金互助社管理暂行规定》及时采取分类监管措施。
2.确保拨备充足率始终保持在100%以上。银行业监管机构应督促农村资金互助社建立以脱期法为基础的贷款分类和拨备制度。以贷款逾期情况按季进行分类，逾期一个月（含）以内的为正常类；逾期一个月到三个月（含）的为关注类；逾期三个月到两年（含）的为次级类；逾期两年以上的为可疑类；符合《财政部关于印发<金融企业呆账核销管理办法>的通知》（财金〔2005〕50号）规定认定为呆账的信贷资产，或借款人无力偿还贷款，预计贷款损失率超过90％的为损失类。银行业监管机构要督促农村资金互助社按关注类2％、次级类25％、可疑类50％、损失类100％的比例提取专项准备，并按有关规定在利润分配时提取一般准备，同时要参照《农村合作金融机构非信贷资产风险分类指引》（银监发〔2007〕29号）对非信贷资产进行分类并计提减值准备。对不按规定提足拨备的，应责令限期整改；整改不到位的，应停止办理部分或全部业务，直至采取停业整顿措施。
（四）建立非现场监测和监督检查机制
1.加强日常监管。银监分局对农村资金互助社实行属地监管（设在省会城市农村地区的由银监局负责，下同）。银监分局根据辖内农村资金互助社设置情况，合理配备主监管员，具体负责对农村资金互助社的日常监管。主监管员要对农村资金互助社资本充足率、贷款损失准备充足率、大额贷款、不良贷款、投融资业务等进行持续监测，督促、指导农村资金互助社填报非现场监管报表并进行风险分析，每月至少对其信息披露和主要业务情况巡查一次，根据业务监测、报表分析和巡查情况,有效识别、度量、分析、判断被监管机构风险状况，及时进行风险提示，提出防范化解风险的措施与建议，督促限期整改。银监局负责制定农村资金互助社监管政策实施细则，汇总分析辖内农村资金互助社非现场监管信息，组织制定现场检查计划，指导银监分局开展非现场监管和现场检查工作，撰写辖内农村资金互助社年度综合监管报告，于次年2月底前上报银监会，同时抄报省级人民政府。
2.实施现场检查。银行业监管机构应根据风险状况，有计划地对农村资金互助社实施专项或全面现场检查。必要时可招聘信誉好、资质高的社会中介机构实施现场检查。
3.加强外部审计。银行业监管机构应提请省级人民政府（可授权县（市）政府）对农村资金互助社实施审计；为增强社会公信力，银行业监管机构可要求农村资金互助社聘用社会中介机构实施外部审计。
4.开户银行监督。银行业监管机构应要求农村资金互助社只在一家银行业金融机构开立账户，并督促开户银行按账户管理规定对农村资金互助社账户资金往来进行监督，及时向属地监管机构报告农村资金互助社账户大额资金往来（大额标准由属地监管机构确定）和其他异常情况，同时向农村资金互助社提供业务辅导和培训服务。
5.规范会计核算和报表。银行业监管机构根据监管的需要，可要求农村资金互助社采取外包方式委托社会中介机构编制财务会计核算软件；聘请社会中介机构帮助建立会计账册和编制会计报表、进行会计核算、填报监管报表等。
（五）充分披露经营管理信息
银行业监管机构应督促农村资金互助社建立信息披露制度，及时向社员公开各项经营管理制度，以及按月公开股金、贷款、融资、债券投资和财务收支情况；每年向社员披露经过监事会或政府审计部门、中介机构等审计的财务会计报告，开户行提供的账户资金情况证明，社员股金和积累情况、贷款及经营风险情况、投融资情况、盈利及分配情况、案件和其他重大事项，自觉接受社员的监督。
（六）严肃查处违法违规行为
银行业监管机构要通过非现场监管、现场检查、建立举报制度和外部监督员等形式，严格监督农村资金互助社按照《农村资金互助社管理暂行规定》规范经营，对向非社员吸收存款和违反国家利率政策吸收存款，向非社员、超比例和违反国家有关政策发放贷款，违反规定条件融入资金，违规进行债券投资的，应责令限期整改并追究相关人员责任；整改不到位的，应停止办理部分或全部业务，直至采取停业整顿措施。
（七）有效实施风险管理和处置
1.加强风险管理。银行业监管机构应督促农村资金互助社合理配置流动性资产，按支付规律确定备付金额度，防止流动性风险；督促其建立健全贷款制度，合理制定审查程序、操作规程，严格控制大额贷款，切实加强贷款质量管理，防止不良贷款的产生，有效防范信用风险；督促其严格执行银监会《关于加大防范操作风险工作力度的通知》和案件治理的有关规定，严防账外经营和携款潜逃等操作风险。
2.有效处置风险。银行业监管机构要积极协助省级人民政府对农村资金互助社进行风险处置。一是协助省级人民政府研究制定农村资金互助社重大案件、突发事件和群体事件应急处置预案，并协助省级人民政府组织相关部门和县（市）政府妥善处理重大案件和风险事件；二是提请省级人民政府制定农村资金互助社支付风险处置预案，将农村资金互助社纳入地方金融救助体系，当发生支付风险时，提请省级人民政府采取有效措施实施救助；三是协助省级人民政府依法处置高风险农村资金互助社，当发生清偿性风险时，应按承诺协议落实每个社员的风险责任，并按照有关规定实施市场退出。
四、建立协调机制
银行业监管机构要提请当地政府建立以地方政府为主导的农村资金互助社监管协调机制，协助省级人民政府督促各有关方面切实履行职责，既要防止出现监管真空，又要防止监管过度，提高对农村资金互助社监督管理的有效性。
（一）加强政策协调。银行业监管机构应认真研究农村资金互助社准入政策和审慎监管规则，提请地方政府研究出台财政税收等各项扶持政策。对农村资金互助社经营中的困难和监管中发现的新情况、新问题，要提请地方政府协调有关方面及时解决，促进农村资金互助社的持续健康发展。
（二）加强工作协调。银行业监管机构应协调建立农村资金互助社监督管理的沟通机制，提请地方政府建立联席会议制度，定期研究、通报农村资金互助社监督管理和经营发展情况，实现信息共享。银行业监管机构现场检查和地方政府、中介机构的外部审计要协调进行，避免重复检查，造成监管资源浪费，增加农村资金互助社负担。
（三）加强风险处置协调。银行业监管机构要定期向地方政府通报农村资金互助社的风险状况，协助地方政府对农村资金互助社出现的重大风险进行处置，有效控制风险蔓延，维护社会稳定。
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二○○七年十二月二十一日 |
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